Riceviamo e pubblichiamo volentieri un contributo di Alessandro Mancuso

“La perequazione urbanistica rappresenta una modalità di disciplina dell’uso dei suoli che si pone come evoluzione rispetto al tradizionale modello della zonizzazione. Quest’ultimo, storicamente dominante, si fonda sulla suddivisione del territorio comunale in zone omogenee (A, B, C, ecc.), ciascuna caratterizzata da differenti indici edificatori e da un diverso contributo alla realizzazione degli standard urbanistici. Tale impostazione ha però prodotto evidenti disparità tra i proprietari: alcuni risultano avvantaggiati perché titolari di aree edificabili, mentre altri, ad esempio i proprietari di suoli agricoli o destinati a servizi, subiscono una penalizzazione.

In questo contesto si inserisce la perequazione urbanistica, ispirata a un principio di giustizia redistributiva, che mira a garantire una maggiore equità tra i proprietari. Essa prevede che, all’interno di determinati ambiti territoriali, non più rigidamente coincidenti con le zone urbanistiche, venga attribuito a tutti i proprietari un medesimo indice edificatorio, indipendentemente dalla destinazione finale delle aree. In tal modo, tutti partecipano in condizioni di parità alle trasformazioni urbanistiche.

Dal punto di vista operativo, la perequazione si realizza attraverso strumenti attuativi unitari, spesso fondati sulla costituzione di consorzi tra proprietari. In questi casi, i privati non solo partecipano alla trasformazione urbanistica, ma sono anche chiamati a contribuire alla realizzazione delle opere pubbliche. Un elemento centrale del meccanismo è la cosiddetta compensazione urbanistica: il proprietario che cede aree per la realizzazione di standard pubblici può trasferire la volumetria edificabile su altri suoli, evitando così di subire una perdita economica.

Sebbene la perequazione sia oggi ampiamente utilizzata nella prassi, il suo inquadramento normativo presenta alcune peculiarità. Un primo riferimento può essere individuato nell’art. 23 della Legge urbanistica n. 1150/1942, che disciplina il modello del comparto edificatorio. Tale disposizione già prevedeva interventi unitari su porzioni di territorio da riqualificare o ricostruire, mediante il coinvolgimento congiunto dei proprietari. Tuttavia, questo modello ha avuto un’applicazione storicamente limitata e non ha dato luogo a una vera e propria sistematizzazione della perequazione.

Più in generale, si deve rilevare che manca una disciplina statale organica della perequazione urbanistica. Questa lacuna ha inizialmente sollevato dubbi sulla sua legittimità. La questione è stata però chiarita dalla giurisprudenza, che ha riconosciuto come la perequazione rientri nei principi fondamentali della pianificazione urbanistica, configurandosi come una modalità di conformazione dei suoli. In tale prospettiva, essa non si pone in contrasto con la zonizzazione, ma ne costituisce piuttosto una modalità attuativa. Emblematica, in questo senso, è una decisione della giurisprudenza amministrativa (Emilia-Romagna, 1999), secondo cui la perequazione non deroga alla zonizzazione, bensì la realizza concretamente.

Un ruolo fondamentale è svolto dalla legislazione regionale, che, nell’ambito della competenza concorrente in materia di governo del territorio, ha spesso introdotto specifiche disposizioni per disciplinare l’uso della perequazione nei piani urbanistici comunali. Ciò ha consentito una diffusione significativa di questo strumento, soprattutto nelle operazioni di riqualificazione urbana.

Dal punto di vista dei rapporti tra pubblica amministrazione e privati, la perequazione si inserisce nel più ampio fenomeno dell’urbanistica consensuale. In questo ambito assume rilievo l’art. 11 della Legge n. 241/1990, che consente alla pubblica amministrazione di concludere accordi con i privati, sia integrativi sia sostitutivi del provvedimento amministrativo, al fine di determinare il contenuto discrezionale dell’azione amministrativa. Tali accordi sono assimilabili, in ambito urbanistico, alle convenzioni urbanistiche e permettono al Comune di negoziare con i privati le modalità di trasformazione del territorio.

Occorre tuttavia considerare il limite posto dall’art. 13 della stessa legge, che esclude l’applicabilità di tali strumenti agli atti di pianificazione. Questa disposizione è stata interpretata in senso non assoluto, ritenendo comunque ammissibile il ricorso a modelli negoziali nella fase attuativa, come dimostra l’istituto della lottizzazione convenzionata.

Un ulteriore profilo critico riguarda il rispetto dell’art. 23 della Articolo 23 della Costituzione italiana, secondo cui nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. La perequazione non viola tale principio, in quanto la partecipazione dei privati avviene su base volontaria, mediante adesione a un accordo, e non attraverso un’imposizione autoritativa.

In definitiva, la perequazione urbanistica si configura come uno strumento innovativo che, pur in assenza di una disciplina statale organica, ha trovato legittimazione nella giurisprudenza e nella legislazione regionale. Essa consente di superare le rigidità e le disuguaglianze della zonizzazione tradizionale, promuovendo un modello di pianificazione in cui pubblico e privato concorrono insieme alla realizzazione della città.

Il nuovo Piano urbanistico di Torino: chi decide per la città?

Al posto delle zone omogenee, il Piano introduce la Flessibilità delle destinazioni d’uso del suolo come strumento di prossimità e di riduzione della mobilità privata. Tuttavia, il riferimento alla “compatibilità con il contesto” e l’introduzione di sottoclassi funzionali configurano un sistema altamente interpretabile. In assenza di criteri rigidamente definiti, la flessibilità funzionale può tradursi in una progressiva riconversione degli usi urbani verso le funzioni più redditizie, con possibili effetti di pressione immobiliare e trasformazione sociale dei quartieri.

Il principio di perequazione, fondato sull’“equità e indifferenza della proprietà”, rappresenta uno dei pilastri teorici del piano, ma la sua efficacia dipende fortemente dalle modalità attuative. Senza una definizione puntuale dei criteri di redistribuzione, il rischio è che la produzione di valore si concentri nei soggetti privati, mentre i benefici pubblici restino in parte dichiarativi. In questo senso, la nozione di “valore pubblico”, inteso come insieme di benefici collettivi materiali e immateriali, appare più come un obiettivo programmatico che come un parametro verificabile.

Queste ambiguità si amplificano ulteriormente nell’introduzione delle Figure di Ricomposizione Urbana (FRU), definite come ambiti strategici per la rigenerazione delle parti di città caratterizzate da “elevata trasformabilità” o da “storica difficoltà di attuazione”. Le FRU “non introducono una nuova zonizzazione urbanistica”, ma costituiscono “quadri di riferimento strategico e progettuale ai quali devono coordinarsi le trasformazioni”. Questa definizione evidenzia una natura ibrida: le FRU non sono strumenti normativi tradizionali, ma producono effetti prescrittivi differenziati a seconda dei contesti.

In particolare, esse assumono carattere vincolante nelle aree di trasformazione, mentre nei tessuti consolidati operano come strumenti di indirizzo, favorendo interventi incrementali. Questa duplice valenza normativa introduce un regime a geometria variabile, in cui il grado di obbligatorietà delle indicazioni può cambiare in funzione delle situazioni. Ne deriva un sistema in cui la distinzione tra prescrizione e indirizzo non è sempre netta, lasciando ampio spazio alla discrezionalità amministrativa e progettuale.

Anche il concetto di “regia pubblica più incisiva”, richiamato nel testo, presenta elementi problematici. In assenza di una chiara definizione degli strumenti operativi e delle risorse necessarie, tale regia rischia di tradursi in una pratica negoziale tra amministrazione e operatori privati. In questo contesto, la pianificazione tende a configurarsi come un processo contrattato, in cui il progetto urbano diventa il principale terreno di mediazione.

Le FRU introducono inoltre una disciplina morfologica basata su elementi quali “assi strategici”, “fronti urbani da valorizzare”, “marcatori urbani” e “filtri verdi”. Si tratta di categorie qualitative che, pur orientando il disegno urbano, risultano difficilmente misurabili e verificabili. La qualità dello spazio costruito diventa così un principio interpretativo più che un vincolo cogente, utilizzabile per giustificare interventi anche molto diversi tra loro.

Infine, l’obiettivo della “produzione di valore pubblico” sintetizza l’impianto ideologico del piano, ma ne evidenzia al contempo la principale criticità: la difficoltà di tradurre tale valore in criteri operativi e controllabili. In assenza di indicatori chiari, il rischio è che il valore pubblico venga evocato come elemento legittimante di trasformazioni guidate prevalentemente da logiche di valorizzazione immobiliare.

Nel complesso, il nuovo PRG e le Figure di Ricomposizione Urbana delineano un modello di pianificazione che si allontana dalla tradizione regolativa per avvicinarsi a una logica strategico-progettuale, fondata su flessibilità, integrazione e negoziazione. Se da un lato questo approccio consente di affrontare la complessità della città contemporanea, dall’altro costruisce un ambiente regolativo in cui aumentano la discrezionalità, la variabilità delle norme e la centralità degli attori privati. In tale contesto, la speculazione non si configura come effetto diretto del piano, ma come esito possibile di un sistema che rende le trasformazioni urbane sempre più negoziabili e meno rigidamente determinate.”