Condividiamo gli appunti a cura del Comitato torinese del Forum Salviamo il Paesaggio Difendiamo i Territori

Gli appunti trattano la perequazione urbanistica proposta dal Progetto Preliminare del nuovo Piano Regolatore Generale Comunale (PRGC) di Torino. Sono considerazioni tecniche preliminari per facilitare le valutazioni complessive del meccanismo perequativo che risulterà applicato al piano.
La prima parte ha carattere introduttivo e riprende un po’ scolasticamente le analisi e considerazioni sulla perequazione maturate in questi anni. La perequazione urbanistica è una questione che riguarda la pianificazione urbanistica con speciale riguardo alla sua attuazione e gestione.
La seconda parte illustra l’impianto perequativo ipotizzato dalla normativa del Progetto Preliminare di Torino.

1. NOTE GENERALI SULLA PEREQUAZIONE URBANISTICA
Data la complessità della tecnica di perequazione e la difficoltà di riproporla in termini esaustivi ci limitiamo a richiamare le disposizioni regionali.

Legge Regionale n. 56/77
Art. 12 bis Perequazione urbanistica e accordi tra soggetti pubblici e privati
1. La perequazione urbanistica è strumento tramite il quale la pianificazione urbanistica persegue le seguenti finalità:
a) evitare le disparità di trattamento tra proprietà immobiliari;
b) ricercare l’indifferenza della proprietà nei confronti delle scelte del piano;
c) perseguire la certezza nella realizzazione delle urbanizzazioni, dei servizi pubblici e sociali, della viabilità, del verde e dell’edilizia sociale, economica e popolare;
d) promuovere il miglioramento della qualità ambientale, paesaggistica e architettonica, anche attraverso forme di compensazione.

2. La perequazione urbanistica trova attuazione tramite indicazioni planimetriche e normative degli strumenti urbanistici che possono comportare il trasferimento, la costituzione e la modifica di diritti edificatori. Essa si può applicare a territori organizzati in ambiti costituiti da parti anche non contigue.

3. La perequazione urbanistica persegue le finalità di cui al comma 1 mediante l’attribuzione negli strumenti urbanistici di equilibrati diritti edificatori alle aree incluse negli ambiti di cui al comma 2, prescindendo dalla localizzazione dell’edificabilità e dalle destinazioni d’uso assegnate dal piano alle singole aree, concentrando tali diritti sulle superfici fondiarie, nonché prevedendo la realizzazione delle dotazioni di servizi, anche mediante cessione gratuita delle aree ad essi destinate.

OMISSIS…

1.1 Motivi della perequazione
A fronte di innegabili criticità collegate alla complessità gestionale e richiedenti quindi competenze specifiche e risorse adeguate, alla perequazione sono normalmente riconosciuti numerosi aspetti positivi. In particolare:

– semplificazione nell’acquisizione, sostanzialmente gratuita, delle aree per servizi pubblici da parte dei proprietari, riducendo i costi e i tempi amministrativi ed eliminando la necessità di esproprio col superamento, conseguentemente, della questione della “caducità” dei vincoli urbanistici in attesa dell’esproprio;
– equità distributiva specialmente riguardante il rapporto tra i proprietari e tra i titolari di diritti edificatori e l’intera collettività: la perequazione consente di distribuire in modo più equo i vantaggi e gli oneri derivanti dalle scelte urbanistiche tra i proprietari di aree e quindi si realizzando una relativa indifferenza della proprietà immobiliare nei confronti delle scelte del piano urbanistico;
– qualificazione della pianificazione perché collegata alla immediata dimensione operativa sia pubblica che privata;
– incentivazione della partecipazione collaborazione pubblico-privato migliorando l’efficacia e riducendo la rigidità dell’attuazione soprattutto in funzione degli interessi pubblici perseguiti (servizi collettivi, housing sociale, paesaggio, ambiente);
– minori pressioni nella formazione del piano (se i proprietari sono titolari dello stesso indice edificatorio, a prescindere dall’effettiva destinazione dei suoli, non sono più interessati a dirottare decisioni pubbliche verso interessi privati).

In sintesi, la perequazione urbanistica può essere uno strumento utile per l’amministrazione pubblica, ma richiede una gestione attenta e trasparente per evitare svantaggi e massimizzare i benefici.

1.2 Funzionamento della perequazione
Ritenendo utile una sintetica semplificazione introduttiva si può affermare che il metodo perequativo funzioni in questi termini:

– attribuzione di un valore edificatorio omogeneo a tutte le aree rientranti in un ambito interessato da un intervento di trasformazione urbanistica;
– previsione di un’area ristretta nella quale dovrà concentrarsi l’edificazione e sulla quale verranno trasferiti tutti i diritti edificatori delle aree rientranti nell’ambito perequato;
– prescrizione che al Comune vengano trasferite gratuitamente le aree destinate a servizi.

1.3 La tecnica perequativa
L’operazione di ridistribuzione degli effetti del piano richiede la determinazione del quadro di riferimento tramite il ricorso all’indice perequativo e la determinazione delle modalità di trasferimento dei diritti (volumetrie) e dei vincoli (inedificabilità) edificatori al fine di equilibrare costi e benefici dell’attività dei soggetti che partecipano alle trasformazioni urbane.
Le tre fasi costituenti la fondamentale premessa per una perequazione efficace sono:

classificazione dei suoli: detta fase è costituita da un’analisi finalizzata all’individuazione di un certo numero di classi formate da lotti tendenzialmente omogenei del punto di vista delle condizioni esistenti di fatto e di diritto;

attribuzione volumetrica ai lotti di una determinata classe: detta fase prevede l’attribuzione di un eguale volumetria ai lotti appartenenti alla medesima classe indipendentemente dalla destinazione finale, cioè delle successive ipotesi progettuali;

previsione delle regole sulla trasformazione cioè la scelta del modello perequativo: è la fase che determina situazioni progettuali ma soprattutto attuative e gestionali diverse a seconda del modello perequativo a cui si intenda aderire con particolare riferimento ad una perequazione endoambito (o, secondo altra definizione, perequazione parziale o a posteriori) o, ad perequazione diffusa (anche detta perequazione generalizzata o a priori). Sono tuttavia frequenti delle scelte perequative intermedie o parziali determinate dalle aspettative del Comune, dalle condizioni territoriali o socio-economiche o dalla efficenza e autorevolezza dell’Ufficio tecnico Comunale, cc.

Pertanto è utile un breve, e forse un po’ astruso, esame delle tipologie perequative.

1.4 TIPOLOGIE DI PEREQUAZIONE
Innanzi tutto é bene ricordare che la perequazione ha un riferimento storico consolidato rappresentato dai piani di lottizzazione e dai piani esecutivi convenzionati (PEC in Piemonte) consistenti in progetti urbanistici nel cui perimetro le quote di superfici dei singoli proprietari sono state convertite in quote di cubatura edilizia e di aree dismesse al Comune per realizzare le infrastrutture e le aree per servizi. Il tutto regolato da una convenzione fra privati operatori e il Comune.
La perequazione urbanistica non esprime un progetto urbanistico concluso ma si “limita” a distribuire nell’azzonamento del prgc le volumetrie private e le aree pubbliche attraverso il trasferimento di cubature.

a. Perequazione classica a posteriori o anche endoambito
Riguarda ambiti circoscritti nei quali i diritti distribuiti tra i proprietari coincidono con l’edificabilità attribuita dal piano in forza della sua autonomia e discrezionalità. I valori oggetto di perequazione (volumetrie) sono gli stessi che il piano attribuisce alle superfici territoriali interessate ed i diritti maturati all’interno del comparto (volumetrie) non possono essere trasferiti all’esterno.

L’indice previsto di edificabilità è attribuito alle aree di trasformazione tramite una quota di edificabilità privata e una quota di volumetrie pubbliche e di suoli destinati alla comunità. L’indice perequativo è unico e dev’essere necessariamente inferiore all’indice fondiario attribuito alle aree destinate all’edificazione affinchè i proprietari delle aree destinate all’edilizia privata siano “costretti” a comprare i diritti edificatori dai proprietari delle aree con destinazione pubblica. Sono “costretti” nel senso che non è conveniente costruire senza aggiungere altra volumetria alla propria. Il privato penalizzato dalla destinazione a servizi prevista dal piano perequativo condividerà comunque i vantaggi dello stesso.

Detto diversamente, il PRGC assegna una potenzialità edificatoria all’ambito nella sua interezza ed è poi il piano attuativo, o altra soluzione perequativa, a ripartire tra tutti i proprietari delle aree interessate dagli interventi le capacità edificatorie e gli oneri correlati alla realizzazione dei servizi pubblici.

Inoltre è praticabile una variante a questo modello classico secondo la quale anche l’edificabilità attribuita ad aree esterne al comparto (anche non contigue) può concorrere alla trasformazione del comparto. In questo caso la edificabilità convenzionale attribuita alle aree esterne per le quali il PRGC esclude la trasformazione urbanistica viene spostata all’interno del comparto determinando una capacità edificatoria aggiuntiva mentre la perequazione degli oneri viene ripartita tra tutte le aree esterne o interne al comparto.

b. Perequazione generalizzata, estesa e a priori
In questo caso il PRGC si limita a prefigurare due macro categorie di fondi (aree di decollo e di atterraggio) lasciando all’iniziativa dei singoli l’individuazione delle possibili soluzioni di atterraggio; il piano non individua quindi la destinazione puntuale dei diritti edificatori ma prevede unicamente che ogni trasformazione sia il risultato di un trasferimento di diritti edificatori provenienti da un fondo sorgente (zona decollo) che si sommano a quelle proprie del fondo accipiente (zona atterraggio) (che nel nel caso di Torino è dato dall’I.B.).

Nel area di atterraggio è previsto un indice di edificabilità convenzionale uniforme per categorie di aree ed espressione dello stato di fatto e di diritto esistente; in sostanza tale indice prescinde dal progetto di piano in elaborazione (e dal relativo carico urbanistico). Il suo valore è volutamente basso e insufficiente per consentire una trasformazione (sia di rigenerazione che di nuova costruzione) nell’area. Essa deve quindi passare obbligatoriamente per la concentrazione sul fondo dei diritti edificatori alloctoni imponendo al privato l’acquisto di aree/volumi in più poi cedute al Comune.

c. Altri modelli intermedi semplificati e mirati
Come già scritto in precedenza, nella realtà si sono succedute esperienze perequative ibride, risultato di interpretazioni pragmatiche del principio perequativo che, di volta in volta, si sono adattate alle caratteristiche urbanistiche e socio-economiche del territorio ma probabilmente anche alla capacità tecnica e alla autorevolezza degli uffici tecnici comunali.
Citiamo come esempio:

applicazioni miste dei modelli perequativi in cui vengono differenziate le aree dove viene applicata una perequazione diffusa, dai tessuti consolidati dove viene applicata la perequazione per comparti;
applicazioni parziali limitate ad alcune componenti strategiche del territorio o limitate ad alcuni segmenti (eventualmente anche non contigui) del territorio trasformabile (zone da riqualificare o di nuova espansione, previsioni infrastrutturali), caratterizzate da necessità o intenzioni edificatorie consistenti, con dispiegamento dei volumi entro le aree di concentrazione e contestuale cessione delle superfici a vantaggio del Comune.
applicazioni episodiche per esempio con legame unico e diretto fra le aree di decollo e atterraggio e in funzione di una acquisizione gratuita e semplificata di aree per servizi pubblici.

d. Soluzioni perequative svincolate dal suolo
Viste le previsioni del nuovo PRGC di Torino appare utile citare anche la modalità perequativa costituita dalle premialità (premi di cubatura) che di fatto è un credito edilizio. Essa in genere:

– è molto ampia e diversificata (risparmio energetico, riqualificazione urbana, edilizia residenziale sociale, valorizzazione ambientale e paesaggistica,…);
– origina una entità (unità di superficie o volume edificabile) analoga alla capacità edificatoria creata dal piano perequativo;
– è anche trasferibile su suoli diversi da quelli che l’hanno generata, nel senso che l’area di impiego del credito non è predeterminata.
Aspetto problematico del credito edilizio è quindi costituito dall’incertezza su tempi e luogo della sua materializzazione.

Parentesi conclusiva
L’attività della perequazione urbanistica, finalizzata alla qualificazione della pianificazione e soprattutto alla gestione urbanistica risente di un approccio che tende ad una prevalenza del criterio di utilità economica.
L’impressione è che la città e il suo sviluppo divengano secondari rispetto alla creazione e alla distribuzione del plusvalore immobiliare esito delle scelte amministrative, fino a trasformare le partnership pubblico/privato in strumenti di natura parafiscale per il finanziamento di opere ed interventi pubblici.

1. NOTE SULLA PEREQUAZIONE URBANISTICA NEL NUOVO PIANO REGOLATORE

1. La diffusione della perequazione nel Piano Regolatore
La perequazione proposta (Perequazione generalizzata, estesa e a priori) benchè non comprensiva dell’intero territorio pianificato racchiude l’essenza della struttura urbana (città consolidata) e rappresenta (assieme alla scomparsa dello zoning delle destinazioni d’uso) l’attributo che meglio caratterizza il piano. Procedendo con una analisi più chirurgica si colgono comunque le inevitabili differenziazioni.

2. Zone escluse dalla perequazione. Sono le seguenti:

Zona centrale storica (Norme Tecniche di Attuazione art. 15) escluse perché prive di trasformazioni consistenti che non sarebbero compatibili con gli obiettivi di tutela e conservazione del tessuto urbano che si regge su una disciplina orientata alla salvaguardia dei valori storici e morfologici

Zona della città consolidata collinare (NTA art. 17) escluse perchè prive di trasformazioni consistenti che non sarebbero compatibili con un impianto a bassa densità insediativa posto in un contesto ambientale e paesaggistico.

3. Zone interessate dalla perequazione
Sono divise in zone di decollo (Sending Areas) e zone di atterraggio (Receiving Areas) delle volumetrie o diritto edificatorio che determina un sistema funzionante in modo integrato: le prime cedono diritti edificatori (volumetrie) e vengono poi destinate a finalità pubbliche, ecologiche o collettive, le seconde ricevono queste volumetrie (CEM) che si aggiungono a quelle già esistenti e a quelle edificabili grazie all’indice base uguale per tutte (IB), realizzando quindi una trasformazione urbana espressione prevalente dell’imprenditoria privata.

3.a) Aree di decollo. Sono le seguenti:

Zona destinata ad attrezzature e impianti di interesse generali (NTA art. 18) e riguardano le specifiche zone urbanistiche:

Aree destinate a servizi urbani o infrastrutturali, (ind. base perequativo IB = 0,30 mq/mq) disciplinate dall’art. 32 delle NTA con la funzione di cui all’art. 21 della LR 56/77 e prioritariamente da cedere al Comune.

Aree destinate a servizi urbani ed infrastrutturali (ind. base perequativo IB = 0,15 mq/mq) disciplinate dall’art. 32 delle NTA con la funzione di cui all’art. 22 della LR 56/77) da cedere al Comune o asservire a uso pubblico.

Aree destinate a servizi ecosistemici o ambientali, (ind. base perequativo IB = 0,02 mq/mq) disciplinate dall’art. 33 con la funzione di cui all’art. 21 della LR 56/77); in questo caso – i proprietari mantengono la disponibilità dei terreni con vincolo di tutela e quindi destinati ad attività compatibili come l’agricoltura o la manutenzione ambientale.

Riepilogando, queste tre destinazioni d’uso del suolo sono disponibili per le esigenze collettive tramite cessione, asseveramento ad uso pubblico o convenzione con vincolo perpetuo di non trasformabilità, e trovano riconoscimento urbanistico nelle seguenti aree:

– AREE A STANDARD URBANISTICI E SERVIZI SOCIALI ED ATTREZZATURE A LIVELLO COMUNALE (NTA art. 32)

– Aree a standard urbanistici per servizi sociali e attrezzature di interesse generale (art. 33) che costituiscono lo standard urbanistico attuativo rispettivamente dell’art. 21 e dell’art. 22 della LR. n. 56/77.

3.b) Aree di atterraggio. Sono tutte poste nella città consolidata (NTA art. 16). Per queste aree il Piano stabilisce due livelli di edificabilità:

1. Livello della potenzialità propria determinato dall’indice base perequativo, (IB = 0,30 mq/mq, uguale per tutte le zone di atterraggio) in relazione alle caratteristiche urbanistiche, morfologiche e funzionali dell’ambito; interpreta quindi la natura e le dinamiche insediative in atto.

2. Livello della potenzialità derivata, determinato dalla capienza edificatoria massima (CEM) che si alimenta tramite i diritti edificatori trasferiti dalle zone di decollo; rappresentante la soglia di densificazione oltre la quale non è consentita ulteriore edificazione.

Proponiamo, ancorché assodato, un ulteriore chiarimento,. Nel nuovo Piano Regolatore il diritto edificatorio di base (IB) è concesso a tutti i suoli della sola città consolidata (e non su suoli inedificati, situazione questa che più immediatamente consentirebbe di cogliere la funzione perequativa del piano, ossia quella di rendere tutti i proprietari/suoli uguali di fronte alle scelte del piano), pertanto l’entità di tale diritto volumetrico deve necessariamente tenere conto delle condizioni edilizie in atto, ovvero delle cubature già esistenti. Ne consegue che, se le suddette cubature esistenti sono uguali o maggiori dell’indice base perequativo-IB, non è consentita, di diritto, la realizzazione di ulteriore volumetria aggiuntiva (in questo caso l’indice base perequativo = 0,30 mq/mq viene convenzionalmente adeguato alla cubatura esistente). Se invece è minore, è possibile, per diritto ammesso e quindi gratuito, l’edificazione di ulteriore volumetria fino alla saturazione dell‘indice base perequativo-IB Sarà comunque possibile incrementare la volumetria fino alla soglia della capienza edificatoria massima (CEM) ma solo tramite l’acquisto di diritti edificatori (volumetria) maturati nelle aree di decollo e previo passaggio al Registro dei diritti edificatori.

Fatta questa premessa, di seguito si riportano gli ambiti di atterraggio:

1. Zone della città consolidata (NTA art. 16), al cui interno ci sono tre classi:

zona B1 — città consolidata densa (1,35 mq/mq)
zona B2 — città consolidata a media densità (1,00 mq/mq)
zona B3 — città consolidata discontinua (0,60 mq/mq)

2. Aree di trasformazione (NTA art. 29, elab. R03-00-01 Disciplina specifica Schede documento).  Su tali aree insiste un indice variabile definito nelle Schede dell’elab. Disciplina specifica Schede documento e compreso fra 0,60 mq/mq,→ 1,70 mq/mq.

3. Aree ad elevati livelli di accessibilità (1,70 mq/mq) (NTA art. 9) (in ragione del loro ruolo strategico nel sistema urbano.)

Ricordiamo che: la volumetria acquisita dalle aree di decollo si colloca fra l’indice IB (= 0,30 mq/mq) e l’indice CEM (= 0,60 mq/mq,→ 1,70 mq/mq).

4. Ulteriori diritti edificatori
Nell’impianto perequativo sono presenti altri diritti edificatori sotto forma di premialità volumetrica (aggiuntive a quella esaminate finora) che risultano sostanzialmente svincolate dal territorio cioè non sono espressione di meccanismi contabili sviluppati da superfici topografiche. Sono previsti dai commi 7.04 e 7.05 dell’art. 7 delle NTA e riguardano la realizzazione di ulteriori opere di interesse pubblico esterne a convenzioni, la realizzazione di edilizia residenziale, le attività edilizie funzionali al contrasto isole di calore mediante interventi finalizzati alla forestazione urbana in aree di proprietà privata, all’aumento della permeabilità del suolo attraverso la depavimentazione del suolo già consumato. Modalità queste che prefigura una sorta di credito edilizio che è un istituto giuridico che separa il diritto a costruire dal terreno su cui si realizza l’intervento edilizio.

5. Alcune considerazioni
Nel sintetizzare in modo discorsivo l’impostazione della perequazione urbanistica è sorta l’esigenza di annotare alcune breve considerazioni maturate sul momento. Di seguito sono dunque riportati in forma prosaica alcuni spunti e interrogativi eventualmente da sviluppare.

– Trasparenza e condivisione dell’attività perequativa. E’ il nodo fondamentale per accettare la perequazione come viene proposta dal PRGC e per intervenire sugli effetti di trasformazioni che prima erano valutabili nei procedimenti di variante urbanistica.

– Gestione della disciplina del piano (e dell’attività perequativa). Non c’è dubbio che rispetto al prgc tradizionale l’impianto disciplinare appare estremamente generico e flessibile richiedendo pertanto una uniformità di interpretazione e una capacità di gestire gli ampi spazi di discrezionalità alfine di evitare disparità di trattamento delle trasformazioni attuative del PRGC.

– Sostenibilità della densificazione. E’ necessario una verifica puntuale sulla consistenza della CEM, confrontandola con l’impianto insediativo attuale e con le soglie previste dal PRGC vigente alfine di evidenziare i rischi di una eccessiva densificazione, ciò in particolare in alcuni contesti.

– Premialità extraterritoriali. Occorre rilevare che oltre alla tradizionale fruizione di diritti edificatori attribuiti (IB) o acquistati (CEM) le NTA (art. 7.04-5) consentono diritti edificatori aggiuntivi non maturati dalle volumetrie atterrate ma a compensazione di iniziative private di infrastrutturazione urbana o per edilizia sociale; sono premialità volumetriche in genere non contabilizzate a priori (che comunque non possono superare la CEM) che si configurano come sostanziali crediti edilizi. Si pone il problema di valutare correttamente l’entità dei premi volumetrici maturati da queste iniziative.

– Valorizzazione immobiliare da trasferimento volumetrico. Richiede particolare attenzione l’operazioni di trasferimento volumetrico fra aree normative (NTA art. 7.03, f) che appare finalizzata alla sua valorizzazione previa la rilocalizzazione in ambiti di probabile maggiore prestigio e quindi di maggior qualità economica. La socializzazione di quota di tale valore aggiunto previo prelievo del 50% con contributo straordinario dimostra comunque l’intenzione di recuperare il valore aggiuntivo generato dal Piano regolatore.

[NB. E’ bene ricordare che la totalità della CEM prevista sembrerebbe non è raggiungibile nella sua totalità in quanto le aree di decollo producono minore volumetria]

– Determinazione del valore dell’indice IB. In merito alla previsione di un valore unico (0,30) per tutti gli ambiti della città consolidata, operazione condivisibile in linea di principio, è comunque lecito chiedersi se tale uniformità rappresenti fedelmente l’intero contesto oppure siano riscontrabili condizione urbanistiche, giuridiche e fondiarie diversa fra le delle varie zone. Ciò per evitare il rischio di trattare in modo uniforme delle zone non caratteri diversi (?).

– Gestione del mercato dei diritti edificatori – Registro dei diritti edificatori. E’ necessario un ruolo progettuale e programmatico del Comune; nel merito si può constatare che se il Comune ha scarsa influenza nella determinazione nella scelte delle trasformazioni private, esso dovrebbe, perlomeno, governare/programmare in modo rigido l’utilizzo delle aree pubbliche, con funzioni sociali e di salvaguardia ambientali (aree di decollo).

– Il Registro dei diritti edificatori richiede comunque approfondimenti e chiarimenti stante il ruolo nella gestione economica delle trasformazioni.

– Certezza sul progetto della città pubblica. Visti i timori che si avvertono merito alle previsioni di cubature sulle aree a servizi pubblici, è opportuno chiarire, ancorché sia cosa del tutto pleonastica, che la dotazione di potenzialità edificatorie riconosciute a tali aree non pregiudica la funzione pubblico o l’inedificabilità qualora prescritta. Le previsioni a servizi pubblici indicate nelle cartografie progettuali restano quindi vincolante e non compromesse dall’apposizione di indici di edificabilità (che troveranno efficacia esclusivamente nelle aree di atterraggio presenti nella città consolidata).

– Opportunità di deroga. Sono deroghe che richiedono necessariamente delle verifiche locali (NTA art. 6.04, art. 21-Aree a cortina continua).